能源改革加強問題導向 適應時代發展需要

19.01.14     來源: 中國電力新聞網

  能源改革加強問題導向 適應時代發展需要

  ——改革開放40年能源改革發展回顧與思考

  國家發展改革委能源研究所原所長 周大地

  中電傳媒能源情報研究中心  鄭徐光

  改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路,要堅定不移高舉改革開放旗幟。我們以紀念改革開放40年為契機,認真回顧能源行業40年來的改革發展歷程,以史為鑒,面向未來,十分必要也有好處。

  我國改革開放,不同階段面臨的形勢、改革目標、改革內容與思路都有區別。具體到能源改革,從改革開放初期的政企合一逐步政企分開,形成了行業改革和能源企業改革兩條交錯主線的三個歷史階段。以十五年為大的劃分周期,第一階段始于1978年黨的十一屆三中全會召開,至1992年黨的十四大召開前后,主要矛盾是解決能源供應嚴重短缺,急需擴大投資來源,改革集中在煤炭和電力投資和建設多元化,啟動價格改革;第二階段從黨的十四大召開前后,到2010年前后,該階段改革是從原來計劃經濟的能源管理體制向社會主義市場經濟能源管理體制轉變,以適應能源建設大規模擴張的需要;第三階段2010年后特別是2013年以來,能源改革面臨的主要任務是如何適應加快能源綠色低碳轉型,推動能源高質量發展,改革需要解決如何引導和規制市場,加強治理能力,實現能源革命,進一步啟動能源行業高質量發展動力。

  從過去40年能源改革發展實踐來看,能源市場化改革、市場競爭機制有力提升了行業發展效率,但隨之也不同程度出現市場無序擴張和系統效率下降,從而需要調整改革內容和改善宏觀調控,這是一個螺旋上升的過程,政府要不斷加強市場引導和監管。改革內容和主攻方向不是一成不變的,需要針對不同階段、不同形勢來正確發揮政府與市場“兩只手”的作用,達到不斷解放生產力,更好服務人民的目的。新時代能源改革以高質量發展為目標,面臨貫徹落實新發展理念、推進供給側結構性改革、打好三大攻堅戰等任務,需要進一步解放思想、實事求是,解放和發展生產力。

  第一階段:能源投資多元化,解決能源供應短缺

  從黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大召開前后,全國開始由淺入深地討論計劃與市場的關系(當時尚未正式提出“社會主義市場經濟”)。這一階段,我國處在計劃經濟時期,改革在農村、城市、國有企業等各個領域逐漸展開,商品經濟的作用重新得到重視,市場開始在局部發揮作用,開始打破原先計劃體制全面控制經濟運行的局面。改革開放初期,作為基礎工業的能源業是國民經濟的薄弱環節,能源供應短缺,能源消費水平很低,幾乎所有的能源品種都施行計劃性供應。改革開放首先推動了能源需求方的大發展,能源供應短缺問題凸顯,缺煤缺電現象十分嚴重,能源改革則主要圍繞盡快增加煤炭和電力供應能力,擴大投資來源,逐漸放開上游,允許多種形式的鄉鎮企業辦煤礦、鼓勵多家辦電。

  改革內容針對解決能源短缺。80年代初中期能源發展問題首先是一次能源短缺,即缺煤。當時山西煤炭產量約占全國總產量的一半,全國各地,特別是先加快發展的東部省市要到山西“跑煤”。原煤炭工業部的發展跟不上要求,中央提出“發揮中央和地方兩個積極性,大中小一起上”的“有水快流”,允許鄉鎮企業辦礦,較早地放開了煤炭市場準入的所有制限制和部門限制。后來能源短缺的焦點又轉到缺電,許多地方一度采用“停三開四、停五開二”的措施限電。為解決電力投資不足,電力改革思路同樣是做加法,允許多家辦電,“電廠大家辦,電網國家管”。其中,1987年國務院提出了“政企分開,省為實體,聯合電網,統一調度,集資辦電”的電力體制改革原則,推動形成了多家辦電、多渠道籌資辦電的新格局。集資辦電有兩種主要方式,一是集資擴建、新建電廠,二是賣用電權,將這部分資金作為電力建設資金。用電權最高賣到4000~5000元/千瓦,幾乎相當于當時電廠建設成本,出資買用電權的地方,僅僅是得到新建電廠優先供電的權力,并不擁有電廠資產,也未界定權利年限。油氣增產改革重點放在油價雙軌制的引進,1981年石油工業實行1億噸原油產量包干,由石油工業部承包,超產、節省部分按國際價格銷售,由此我國原油和成品油銷售形成了“計劃內平價、計劃外高價”的價格雙軌。

  這個階段的改革,取得了明顯的緩解短缺的效果。一方面,煤電油氣領域改革促進了能源產量大幅增加,緩和了當時能源供需矛盾。“七五”期間煤炭產銷基本平衡,“八五”期間產略大于銷,且有一定數量出口。國民經濟由“以煤定產”轉為煤炭“以銷定產”。電力工業改革改變了過去獨家辦電的格局,調動了中央、地方、企業、內資和外資等各個方面辦電的積極性。1985~1992年發電裝機年均增幅約為10%,至1992年達1.67億千瓦。經營包干制調動了石油企業的生產積極性,超產石油出口創造大量外匯,為國內石油工業勘探開發提供了資金支持。

  另一方面,上游體制放開讓煤礦數量不斷增加,特別是地方小煤礦大量出現,加劇了煤炭生產安全和90年代中后期煤炭供大于求的形勢。多家辦電帶來的多種電價政策弊端顯現,電力供需形勢從緩解到90年末期供應相對過剩,省為實體的體制強化了省內電力市場的壁壘。

  第二階段:體制機制市場化改革,適應了能源的快速擴張

  1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的重大決策。此后,計劃經濟體制正式退出歷史舞臺,我國經濟進入新一輪的高速增長期,能源改革面臨如何建立適合市場經濟管理體制的新形勢,部門調整、能源企業重組、行業結構調整等體制機制改革加速進行。2001年中國加入世界貿易組織,推動我國進一步探索社會主義市場經濟建設的新模式,此后十余年,能源行業管理和行業結構逐步理順,進入高度擴張期。這一階段,1997年亞洲金融危機和2008年全球經濟危機,引發我國能源消費減速,推動了能源行業進一步依靠市場手段解決困難的進程。該階段能源改革的特征是,有目標地加快體制機制建設來適應市場經濟,也廣泛吸收西方市場體制機制為我所用,探索和建立計劃經濟向社會主義市場經濟合理過渡的能源管理模式。

  這一階段時間跨度相對長,能源領域進行了各個行業和企業層面的改革,包括行業管理機制、行業結構、價格、投融資等方面的改革。

  能源行業管理體制的改革重點是實現政企分離,從原來分行業的部門所有制,轉變為綜合能源主管機構和大型國有能源企業的新體制。這方面的改革實際從上世紀80年代就已開始。1988年撤銷煤炭工業部、石油工業部、核工業部和水利電力部,分別成立水利部和能源部,由能源部對能源行業統一管理,1993年又撤銷能源部,恢復了煤炭部和電力部。1996年,國務院決定撤銷電力部,組建國家電力公司。1998年國務院機構改革中,撤銷電力部,將煤炭工業部改組為國家煤炭工業局,交由國家經濟貿易委員會管理。2002年電力體制改革中成立了國家電力監管委員會,該機構按國家授權履行電力監管職責。2003年,為了協調能源工業的發展,國家發展和改革委員會成立了能源局。2005年成立國家能源領導小組,下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”。2008年組建國家能源局,同時,決定設立高層次議事協調機構國家能源委員會。2013年國務院機構改革中,將國家電力監管委員會與原國家能源局重新組建為國家能源局。

  與此同時,大型能源企業陸續成立,逐漸剝離了能源公司的政府職能,建立現代企業制度。這也是能源管理體制改革的深化。1985年依托出口石油賺取的外匯成立了中國華能集團公司,打破了原來國家電力公司過于壟斷的局面。1988年成立中國神華集團,探索煤炭產運銷一體化,并向下游電力和煤化工延伸,探索建設綜合能源公司;同年,成立了國家能源投資公司等分領域的6家國家專業投資公司,探索投資體制的市場化改革。

  在油氣領域,1982年成立海洋石油總公司,負責海上油氣開發,是我國最早全面開展國際合作的油氣公司;1983年成立中國石油化工總公司,負責管理經營全國39個重要煉油、石油化工和化纖企業;1988年撤銷石油工業部,成立中國石油天然氣總公司,統一管理和經營陸上石油天然氣資源的勘探、開發和生產建設。形成了陸上油氣勘探開發、海上油氣勘探開發、石油煉制加工這三大油氣板塊。三大總公司仍然承擔部分政府職能。但這樣分割油氣生產運輸加工產業鏈,造成了上下游之間在合理運行和價格方面的許多矛盾。1998年中央對石油企業進行結構性大重組,通過行政性資產劃撥和互換,打破油氣勘探開發和油氣價格銷售的上下游分割,將原石油天然氣總公司和石化總公司重組為兩個上下游產業連通的綜合性石油石化企業集團公司。盡管中石油和中石化的上下游比例差別仍然很大,但在實現上下游、產供銷、內外貿一體化經營方面走出重要的一步。中海油也開始向油氣加工和銷售領域延伸發展。1999年中國石油、中國石化和中國海油按照“主業與輔業分離、優良資產與不良資產分離、企業職能與社會職能分離”的原則,開展企業內部重組,組建了各自的股份公司。

  電力部撤銷后,成立了國家電力公司,基本承接了原來電力部主管的電力建設生產業務。借鑒當時國際上電力行業進一步市場化的理論和英美等國的實踐,電力體制改革提出廠網分開,發電側引進競爭機制,并進一步推進輸配分開在銷售端引進競爭的市場化改革思路。2002年國家電力公司重新分組為南方電網公司、國家電網公司以及五家大發電集團和四家輔助集團。

  在中央直管的國字頭能源國企建立和發展的同時,一大批地方綜合性能源企業也紛紛發展起來,以電力為中心,集約了燃氣熱力煤炭等多種能源,形成了多個強大的地方能源集團。

  這些改革主要是調整市場主體構成以形成市場競爭機制,形成了適應國情的多元化能源企業結構框架。

  煤炭工業從80年代開始的放開資源和所有制限制,鼓勵地方和鄉鎮煤礦發展后,形成了中央直屬大煤礦,地方國有煤礦,和鄉鎮煤礦幾乎各占三分之一的局面。但是1997年亞洲金融危機沖擊,煤炭需求大幅度減速,出現產能過剩,煤炭價格跌入低谷,大批煤企生存十分困難。國務院決定從 1997年7月1日起,將原煤炭部直屬和直管的94戶國有重點煤礦全部下放到地方管理,從1998年起先后推出了關井壓產和關閉破產政策。除了神華集團等極少數已經向綜合能源公司發展以外,多數煤炭公司都轉變為地方國有,曾經風光的鄉鎮煤礦,也基本上分別改組,或進入地方煤炭公司,或成為私營的民營企業。煤炭從企業組織,到銷售市場和價格形成的市場化程度比較徹底。不過也成為幾次大起大落,分合改組最為頻繁和劇烈的能源行業。

  經過這一階段體制改革,初步建立起來適應我國能源高速度擴張型發展需要的市場化體制機制,形成了以國有大型能源集團為基礎和主力,地方能源集團不斷壯大發展,民營能源企業也有較多發展空間的格局。能源投資渠道充分開拓,投資總量大幅度提高,能源生產建設能力、裝備制造能力、供給保障能力和技術能力不斷增強,能源發展進入了大規模高速度發展階段。

  這個階段我國的能源供給保障能力大幅度提高,能源生產總量、電力裝機規模和發電量都達到了世界第一。2012年我國能源生產總量35.1億噸標準煤。煤炭年產量從1992年的11.2億噸、2001年的14.7億噸,增長到2013年的39.74億噸,達到歷史最高點;電力供應能力顯著提升,特別是電源裝機快速增長,電源裝機從1992年的1.7億千瓦、2002年增長到3.5億千瓦,2006年當年新增容量首次超過1億千瓦。到2012年達到11.5億千瓦,發電量49865億千瓦時。之后五年每年電力新增裝機均超過1億千瓦。可再生能源發電從無到有,2005年太陽能、風電裝機容量僅占全國總裝機容量的0.2%,2012年兩者裝機容量占比超過5%。2001年前天然氣年產量曾長期不足300億立方米,2001年僅有303億立方米,2012年增長到1072億立方米;原油產量2010年突破2億噸。

  放開管制,實現市場主體多元化,引進競爭等改革措施解決了能源投資的制約,促進了能源供應能力的高速增長。但是也帶來“一煤獨大”的能源結構進一步強化,環境污染問題日益凸顯。煤炭和火電形成了較強的投資慣性,形成了大面積產能過剩。優質低碳能源的發展受到煤炭和煤電產能過剩的嚴重擠壓,不但煤炭電力盲目競爭加劇,石油煉化行業加工能力也出現投資惡性競爭現象。可再生能源發展的勢頭不斷受到棄水棄風棄光的打擊。能源綠色低碳轉型受到制約,能源系統優化缺乏必要機制和能力,急需新的能源革命。

  第三階段:加快能源綠色低碳轉型,實現高質量發展

  經過到黨的十八大前后的三十多年的改革開放,我國經濟實現了持續高速發展,成就舉世矚目。但長期累積下來的發展不平衡不協調問題也不斷加劇,分配不公引發社會矛盾積累,環境污染不可為繼,系統性風險加大。擴張型增長受到內外制約日益嚴重。我國經濟發展步入新常態,能源消費增速趨緩,能源領域出現傳統煤炭和煤電產能過剩,而清潔優質能源包括天然氣和低碳能源供應能力不足,市場又受到惡性競爭的擠壓。能源發展從過去的以擴張型保供為主要目標,轉變到需要加快綠色低碳轉型,實現能源革命的新階段。

  2014年6月,習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰略,正式提出能源革命的戰略轉型方向。

  從我國的環境資源制約條件和全球低碳化轉型進程加快的大趨勢出發,能源革命把能源消費革命放到了重要的前提地位。我國的能源平衡和保供,必須以節約高效為前提。要進行消費方式的革命,必須抑制不合理的能源消費,包括用能源總量控制方法實現資源節約型社會建設的目標。在能源生產和技術革命中,明確提出能源多元化發展,重點是減少煤炭消費比例,發展清潔高效能源。包括推動綠色低碳能源發展,適應世界能源發展變化的大趨勢。

  我國從2014年前后開始,一次能源的增速明顯下降,反映了我國經濟發展不但從速度上進入新常態,而且從增長內容方面也開始進行重大轉變。隨著我國在生態文明建設方面的力度不斷加大,能源結構向清潔綠色低碳方面調整的步伐也在加快。煤炭消費總量下降是個長期趨勢,而天然氣和非化石能源的發展需要不斷加速。

  我們應該認識到,中國能源發展的新形勢從過去以保供為中心,轉變為以高效節能為前提,加快綠色低碳轉型為主要戰略方向,才能沿著能源革命的戰略方向不斷前進。“十三五”以來,國家在煤炭行業認真實行供給側結構性改革,壓縮煤炭過剩產能,降低煤炭消費總量方面做了大量工作,也取得了顯著的成績。“十三五”制定的能源消費總量控制目標也分解到各省,對地方控制能源消費投資,制約高能耗項目投建起到了積極作用。

  然而,能源清潔低碳、安全高效轉型并不容易。傳統的擴張型保供發展模式及其形成的傳統觀念還十分強大,已經形成的煤炭為主的概念和相應的既有產能和相關利益使不少人難以轉變觀念,能源界本能地希望能源消費的擴張可以長期持續下去。對能源消費增速的反彈,多數人樂觀其成,期望再次出現能源消費持續較快擴張的局面,期望這種擴張可以緩解高效綠色低碳能源發展對低效高排放高碳能源的替代。由于煤炭和煤電產能的過剩,許多管理部門和地方政府不再重視節能工作,在增加高能耗項目和能源總量控制有矛盾的時候,往往強調能源消費增長的必要性,而少有以更有力的節能措施進行能源消費總量的抵消和控制的。在核能、可再生能源發展跟煤炭煤電產能發生替代沖突時,不少政策取向出現混亂,往往傾向于保住傳統產能的利益,降低能源結構調整的進度。大型能源項目,包括煤炭下游加工轉化和石油煉化項目,仍然受到地方的青睞,不少項目盲目性很高。能源領域的惡性競爭仍然十分激烈,許多能源企業負債率過高,收益率低下,特別是煤炭和電力企業,反復出現交替虧損的情況。天然氣在高速增長的同時,也出現了許多利益沖突,交叉補貼過多,供氣虧損數量巨大等矛盾明顯。各地爭相上能源大項目,能源合理布局缺乏統一優化,不但在發電和輸變電項目上普遍存在,現在進一步擴展到天然氣岸站、石油煉制等多個領域。

  如何通過進一步改革和政府管理的加強與完善,來解決這些矛盾,已經成為今后能源領域深化改革的重要挑戰。

  結語:能源改革要堅持問題導向

  能源改革的目的是調整生產關系,進一步解放生產力。我國過去能源改革,基本上遵循了問題導向的原則,主要的改革內容和措施針對了當時的主要矛盾,適應了發展生產力的要求。即使有些改革內容帶有探索社會主義市場經濟模式建設的概念性目標,但仍然順應了實際需要,避免了脫離實際教條化照搬照辦。

  當前,中國特色社會主義進入了新時代,要按照五大發展新理念的要求,調整發展方向,啟動發展新動力。2020年的三大攻堅戰——全面建成小康脫貧攻堅、藍天保衛戰和系統性風險控制,都需要大力加強政府的治理能力,更有力地引導市場力量向正確方向發展,更有力地抑制市場經濟本身具有的不利因素,更多地將環境外部性內部化,更多地控制金融自我擴張的盲目性。

  能源的主要矛盾變化,清潔低碳、安全高效轉型面臨的種種挑戰,更需要我們實事求是,加強問題導向,深入改革。過去改革的設計和內容,許多建立在當時的認識基礎上,面對當時的矛盾問題,有些設想不一定符合現在的需要。幾年前由于“四個自信”受到忽視,經濟理論界出現盲目照搬西方市場經濟概念的傾向,也影響到社會各界。有些建立在這些認識上的改革提法不一定符合新時代的需要。許多問題不是一放就靈的,不是市場經濟可以自行解決調整的,更不是自由市場經濟理論可以指導的。

  我們現在很可能最需要加強政府對社會主義市場經濟的引導和治理能力。加強規劃,加強系統優化,理順價格關系,防止盲目投資和惡性競爭,很可能是能源改革更重要的一方面。近年來煤炭行業加強集中度,防止盲目投資擴產能,有效抑制了煤炭產能過剩,使煤炭行業回到正常經營軌道。而下放電力項目審批權力,在地方控制投資沖動能力不足,全局優化協調能力短缺的條件下,加劇了火電過剩局面,應引以為戒。

  能源領域的改革必須考慮充分調動和發揮現有能源企業,包括廣大干部職工的社會主義建設積極性。改革的動力在于人民,也是為了人民。能源領域的改革無論怎么改,都必須依靠自下而上的積極性。我國以大型國有企業為主體,中央國企、地方國企起主導作用,民營企業有效參與的結構,有效支撐了我國能源的高速發展。能源轉型和高質量發展更需要能源企業有大局意識,按國家發展三步走的戰略方向進行調整轉型。能源領域的改革要做大做好蛋糕,而不是人為重切蛋糕。充分發揮我國社會主義的體制優勢,依靠我們的企業,依靠廣大職工,是能源進一步改革的重要基礎和保障。

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